“Группа привилегированных стран”
Всемирная торговая организация (ВТО) определяет правила и нормы международной торговли с тем, чтобы в мире поддерживалась экономическая стабильность. В отличие от Всемирного банка с его 10 тысячами сотрудников или от Международного валютного фонда, где работают 2600 человек, штат ВТО составляет всего 630 служащих. Влияние ВТО при этом намного более значительное – она контролирует соблюдение международных соглашений, которые затрагивают экономику как индустриально развитых, так и развивающихся стран. Внутренняя структура ВТО отличается подлинной демократичностью. Страны – члены ВТО имеют равные права голоса, и любой ее член независимо от своих размеров или влияния может отклонить любое внесенное предложение. Членство в ВТО имеет свои преимущества – страны, входящие в эту организацию, получают право пользоваться одинаковыми торговыми привилегиями.
Переговоры в Дохе
Вскоре после терактов 11 сентября 2001 года делегации стран – членов ВТО собрались в столице Катара Дохе. Растущая угроза терроризма и надвигающийся спад мировой экономики заставили участников конференции искать пути для приобщения развивающихся стран к преимуществам, которые дает либерализация международных торговых отношений. Ее участники хорошо понимали, что реформа мировой торговли сможет заметно облегчить жизнь для 2,8 миллиарда бедных, которые получают менее 2 долларов в день. По тогдашним оценкам Всемирного банка, торговая реформа помогла бы за 15 лет сократить число бедных в мире на 320 миллионов человек.
“Глобализация продвигается вперед неровно, делая три шага вперед и два шага назад – иногда галопом, иногда ползком”.
После долгих переговоров участники приняли декларацию, в которой призывали к либерализации мировой торговли и оказанию помощи сельхозпроизводителям из развивающихся стран. Вопросы торговли сельскохозяйственной продукцией вызвали ожесточенные споры из-за того, что субсидии, получаемые сельхозпроизводителями в развитых странах, давали им значительные преимущества на мировом рынке.
“Впрочем, никто из людей, которые разбираются в этой теме, не оспаривает того, что развитие торговли является фактором экономического роста и способствует повышению уровня жизни людей”.
Однако последовавшие за этим семь лет переговоров по вопросам, заявленным в Дохе, породили лишь новые разногласия между странами, и никаких значительных реформ в результате проведено не было. К такому нерадостному итогу привели личные конфликты между лидерами, борьба за власть, отсутствие продуманных стратегий, упущенные возможности для развития и начавшееся усиление экономик развивающихся стран. Наступивший в 2008 году спад мировой экономики еще сильнее усугубил ситуацию. Многие страны (как развитые, так и развивающиеся) приняли дополнительные меры по ограничению торгового оборота, граничащие с неприкрытым протекционизмом. ВТО оказалась не в состоянии преодолеть эти разногласия. Начиная с 2001 года многие страны заключили более 200 двусторонних и региональных торговых соглашений, которые еще сильнее подрывают авторитет верховного органа по контролю за мировым рынком.
“Несмотря на все свои недостатки и слабости, ВТО – это важнейший элемент стабильности в мировой экономике”.
Египет, Бразилия, Индия, Китай и ЮАР бросили вызов глобальному влиянию “большой четверки” – США, Канады, Японии и Евросоюза. Поскольку ВТО принимает решения на основе консенсуса, обостряющиеся противоречия по торговым вопросам между развитыми и развивающимися странами будут, по всей видимости, и дальше тормозить либерализацию международной торговли.
Тернистое начало пути
В 1948 году 23 страны заключили Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). В этом соглашении принципы меркантилизма сочетались с выраженным стремлением к свободной торговле, а также вводилось понятие привилегированной страны. После нескольких раундов переговоров в 1940–1980-е годы величина пошлин на промышленные товары с 35 процентов снизилась до 6,5 процентов. К 1979 году в переговорах на основе ГАТТ уже участвовало 100 стран. Однако протекционисты не позволили включить в повестку дня этих переговоров целые отрасли – в частности, текстильную промышленность США и сельское хозяйство Европы. Кроме того, ГАТТ не предусматривало никаких санкций за нарушение достигнутых соглашений. По мнению многих экономистов, несмотря на свои недостатки ГАТТ сыграло важную роль в повышении общей производительности труда и содействовало росту мировой экономики в послевоенные годы.
“Атаки террористов… убедительно доказали, что развитие международной торговли (в том числе – в рамках соглашений ВТО) отвечает не только интересам бизнеса, но и интересам безопасности США в целом”.
В декабре 1993 года 117 стран поставили свои подписи под еще более масштабным соглашением в области международной торговли – соглашением о создании ВТО. Эта организация получила полномочия требовать от своих членов соблюдения принятых правил, а за странами, обвиненными в их нарушении, сохранялось право на обращение в Апелляционный орган, решения которого имеют окончательный характер. Еще более важным нововведением стала возможность вводить торговые санкции в отношении любой страны, которая отказывалась признать обязательность такого решения. Кроме того, ВТО занималась контролем соблюдения стандартов в таких сферах, как сельское хозяйство, защита интеллектуальной собственности, услуги и здравоохранение.
“Страшно подумать, что для глобального открытия рынков может понадобиться еще несколько десятилетий такого хаоса, сумятицы и бессилия, которые мы лицезрели на переговорах в Дохе”.
Ко второй половине 1990-х годов влияние ВТО окрепло; одновременно усилилась и критика в адрес ВТО. Ее противники утверждали, что политика, которую проводит ВТО, выгодна крупным западным корпорациям и игнорирует вопросы экологии. Высшей точки критические настроения достигли на саммите ВТО в Сиэтле в 1999 году, который прошел в окружении митингов протеста. Однако причиной провала этого саммита стали не эти митинги, а неразрешимый характер противоречий между странами-участницами.
“Развитые страны мира во многих случаях с готовностью выполняют решения ВТО, принятые в их отношении по искам развивающихся стран”.
Для восстановления репутации ВТО ее генеральный директор Майк Мур вынес на повестку дня следующего раунда переговоров в Дохе только один вопрос: как можно ускорить рост экономики развивающихся стран? Эксперты разошлись во мнениях о средствах достижения этой цели. Одни из них (например, специалисты Всемирного банка) придерживались той точки зрения, что для повышения уровня жизни необходимо наращивание экспорта и импорта (в процентном отношении к ВВП) при одновременном сокращении таможенных пошлин. Другие же считали, что либерализация торговли сама по себе не сможет стать волшебным эликсиром для экономического роста.
“Торговые переговоры часто проходят стадии смерти и воскрешения, особенно когда наделавшие много шума разногласия участников заставляют их искать точки соприкосновения в следующем раунде”.
В январе 2001 года президент США Джордж Буш назначил торговым представителем США Роберта Зеллика, и тот стал заключать двусторонние соглашения с любой страной, которая пускала на свой внутренний рынок американские корпорации. Трудоголик Зеллик нашел родственную душу в лице Паскаля Лами – торгового представителя Евросоюза. Они начали активно укреплять торговые отношения США и ЕС – двух экономических регионов, которые производят 40 процентов всей мировой продукции. Камнем преткновения, однако, стал вопрос о субсидиях в сельском хозяйстве. Лами не согласился облегчить проникновение продукции США на сельскохозяйственный рынок Европы.
“«Группа двадцати» продолжала набирать влияние и новых членов, увеличивая вероятность поистине титанического столкновения интересов стран с высоким и низким уровнями жизни”.
На этапе подготовки к переговорам в Дохе делегации развивающихся стран неожиданно воспротивились предложенной повестке дня, угрожая сорвать сами переговоры. Однако Зеллик мастерски воспользовался событиями 11 сентября 2001 года и сумел связать вопрос глобальной безопасности с проблемами мировой торговли. Как раз к этому времени вышел доклад Всемирного банка, который подкреплял позиции сторонников свободной торговли. В частности, в нем содержался прогноз о том, что при отмене всех торговых пошлин и субсидий уровень индивидуальных доходов в глобальном масштабе к 2015 году станет расти на 830 миллиардов долларов в год, и две трети этого роста придутся на население развивающихся стран.
“Открытие некоторых рынков, имевшее место в последние несколько десятилетий, далось достаточно легко. В остальных случаях торговые барьеры остаются практически непреодолимыми в политическом плане”.
Для делегации США самым важным (после противостояния терроризму) пунктом на переговорах в Дохе был вопрос о необходимости антидемпинговых мер. Демпинг имеет место, когда зарубежные производители поставляют на рынки США товары по низким ценам, тем самым подрывая конкурентоспособность компаний США. Конгресс США охотно принимает антидемпинговые законы, считая, что так в стране создаются равные возможности для производителей. Например, в 1996 году власти США обвинили итальянские компании в продаже макаронных изделий по демпинговым ценам и ввели на эту продукцию пошлину в размере 47 процентов от стоимости. В результате цены на итальянские макароны в стране удвоились. Позже под давлением со стороны Чили, Японии и Южной Кореи США согласились внести некоторые изменения в свое антидемпинговое законодательство, которые удовлетворяли как его противников, так и Конгресс.
Столкновение с реальностью
Раунд переговоров в Дохе завершился в духе сотрудничества, однако заключение конкретных соглашений было отложено до конференции ВТО в мексиканском Канкуне, намеченной на 2003 год. Накануне представители США и ЕС разработали пакет предложений о снижении сельскохозяйственных субсидий в развивающихся странах и сохранении (в значительной степени) субсидий для своих сельхозпроизводителей. Бразилия и Индия, выступив против этих предложений, возглавили группу примерно из 20 развивающихся стран, противостоящих планам США и Евросоюза. Эта группа, получившая название “группы двадцати” (не путать с “большой двадцаткой”, возникшей в 2008 году), представляла более половины населения земного шара.
“C гораздо большей пользой можно было бы просто раздать беднякам те деньги, которые были потрачены на организацию переговоров об экономическом развитии беднейших стран”.
В сентябре 2003 года в Канкуне Роберт Зеллик с большой неохотой встретился с “группой двадцати”, так как не желал придавать легитимности этому, как он считал, временному объединению стран. Выслушав требования группы, он спросил, что эти страны готовы предложить в обмен на уступки. Этот вопрос застал их делегации врасплох. Напряженность на переговорах возросла еще больше после того, как США удалось настоять на сохранении субсидий производителям хлопка. Настоящая тупиковая ситуация возникла, когда делегаты ВТО продолжили торг по поводу основных предложений, выдвинутых на переговорах, – они касались инвестиций, конкуренции, государственных закупок и мер по облегчению торговых отношений. В результате председателю конференции Луису Дербезу пришлось прекратить ее досрочно. Многие ее участники посчитали, что этот провал ставит под сомнение жизнеспособность ВТО.
Проблема хлопка снова вышла на первый план в октябре 2003 года на заседании трибунала ВТО по разрешению торговых споров. А именно: на нем разбирался вопрос о том, не способствуют ли субсидии производителям хлопка в США снижению цен на хлопок в мировом масштабе, тем самым причиняя ущерб неамериканским производителям. Бразильцы смогли опротестовать эти субсидии, а в апреле 2004 года сумели опротестовать европейские субсидии на сахар. В марте 2004 года США потерпели еще одно поражение от крошечного государства Антигуа и Барбуда с населением в 69 тысяч человек, которое подало в ВТО иск об интернет-казино. К весне 2009 года США так и не выполнили решений ни по искам Бразилии, ни по искам Антигуа и Барбуда.
“Его святейшество папа Боб”
Зеллик, которого вывела из себя неудача в Канкуне, продолжал добиваться заключения двусторонних и региональных соглашений о свободе торговли с целью, как он говорил, “поощрения готовых к сотрудничеству стран и наказания строптивых”. Хотя эти соглашения опирались на законодательную базу ВТО, многие экономисты отметили, что они ставят под угрозу принципы многосторонности и подрывают самые устои ВТО.
Администрация президента США Джорджа Буша выступала за расширение Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) путем включения в нее всего Западного полушария. В ноябре 2003 года США выдвинули предложение о том, чтобы 32 страны этого полушария открыли взаимный доступ капиталов на свои рынки, одновременно гарантировав защиту прав на интеллектуальную собственность. Бразилия и Аргентина выступили против “аннексии Латинской Америки Соединенными Штатами”. Попытки США уговорить эти страны потерпели провал.
В 2004 году, как раз накануне президентских выборов в США, Зеллик пошел на политически рискованный шаг, попробовав вдохнуть новую жизнь в инициативы, провалившиеся на конференции в Канкуне. Он предложил сократить субсидирование экспорта и внести ряд изменений в сельскохозяйственную политику США. В свою очередь Евросоюз предложил отменить у себя экспортные субсидии и облегчить доступ на европейские рынки продукции из развивающихся стран. Действия Зеллика имели успех – он стал автором десятка законодательных поправок, которые возродили многосторонние переговоры. В итоге к июлю 2004 года ВТО начала работать в прежнем режиме.
В тупике
После перевыборов президента Джорджа Буша представителем США в ВТО стал Роберт Портман – флегматичный конгрессмен-республиканец. Чтобы возродить зашедший в тупик раунд переговоров в Дохе, власти США начали пропагандировать отмену субсидий сельхозпроизводителям. Однако в 2005 году ситуацию осложнил доклад Всемирного банка, согласно которому полная отмена этих субсидий невыгодна для экономики стран, импортирующих продовольствие. Этот же доклад всерьез поколебал авторитет самого Всемирного банка, которому пришлось пересматривать собственный прогноз от 2001 года о том, что переход к свободной торговле сократит численность бедных на 320 миллионов человек. По новым оценкам, эта цифра составит всего 12 миллионов. Противники глобализации восприняли эти данные как подтверждение своей правоты.
На конференции ВТО в Гонконге в конце 2005 года возникло множество новых разногласий. Последнее из крупных соглашений ВТО предусматривало сохранение Евросоюзом ряда таможенных пошлин до 2013, а не до 2010 года, как того требовала “группа двадцати”. Один журналист так подвел итоги встречи в Гонконге, перефразировав Уинстона Черчилля: “Едва ли в истории переговоров на международном уровне был еще один случай, чтобы так много людей так тяжко трудились над тем, чтобы достичь так мало”.