Buch Was dürfen Bürgermeister

Was soll und was darf der Bürgermeister?

Das Kom­mu­nal­recht in Deutschland ist Ländersache. Leit­prinzip­ien aller Gemein­de­ord­nun­gen sind a) das Trans­paren­zprinzip (Information und Kom­mu­nika­tion dienen der Bürgernähe und sollen für Glaubwürdigkeit sorgen) und b) das ungeschriebene Prinzip der Organtreue: Die Kom­mu­nalver­fas­sung­sor­gane, also die politische Vertretung und der Bürgermeister, müssen so miteinander umgehen, dass sie ihre Aufgaben ve­r­ant­wortlich und gewis­senhaft wahrnehmen können.

„Niemand erwartet, dass Sie komplexe Fragestel­lun­gen allein lösen. Gut beraten ist, wer sich guten Rat und gute Ratgeber holt, sei es über das eigene Rechtsamt oder extern.“

Der Bürgermeister ist an die Beschlüsse der politischen Vertretung gebunden, soweit ihm die Gemein­de­ord­nung nicht eigenständige Rechte zuweist. Zu diesen gehören in der Regel die Or­gan­i­sa­tion­shoheit und die Geschäftsverteilung in der Verwaltung. Der Bürgermeister darf nicht gegen Beschlüsse der politischen Vertretung handeln. Er darf einen unliebsamen Beschluss auch nicht durch Nichtstun unterlaufen, sondern ist zum Handeln im Sinne des Beschlusses verpflichtet. Eine Ausnahme gilt für rechtswidrige Beschlüsse der Vertretung. Diese hat der Bürgermeister zu beanstanden.

„Als Entschei­dungsträger wird ein Bürgermeister von vielen umworben. Zugleich soll er sich­er­stellen, dass seine Verwaltung rechtmäßig und ,sauber‘ ist.“

Einen beschlosse­nen Haushalt­s­plan muss der Bürgermeister umsetzen. Kommt ein Beschluss über einen aus­geglich­enen Haushalt nicht zustande, gelten die engen Bes­tim­mungen zur vorläufigen Haushaltsführung. Das wird besonders wichtig, wenn eine Kommune über längere Zeit keinen aus­geglich­enen Haushalt aufstellen kann und sich im Nothaushalt­srecht befindet. Für den Bürgermeister gelten die allgemeinen geset­zlichen Haushalts­grundsätze. Jede einzelne Maßnahme muss wirtschaftlich, sparsam und effizient sein. Verstößt der Bürgermeister vorsätzlich oder grob fahrlässig gegen das Haushalt­srecht, kann er von der Gemeinde in Regress genommen werden. Möglicher­weise benötigen die Kommunen Com­pli­ance-Richtlin­ien oder einen Com­pli­ance-Beauf­tragten wie in der Pri­vatwirtschaft.

„Das Trans­paren­zprinzip sollte ein Leitprinzip der Amtsausübung von Bürg­er­meis­tern sein.“

Haup­tamtliche Bürgermeister sind Wahlbeamte auf Zeit, ehre­namtliche Bürgermeister sind Ehrenbeamte. Für die haup­tamtlichen Bürgermeister gelten die al­therge­brachten Grundsätze des Berufs­beam­ten­tums und das Beamten­recht in vollem Umfang. Für Ehrenbeamte ist die Geltung vor allem bei Besoldung und Versorgung eingeschränkt. Das Beamten­recht verbietet dem Bürgermeister, Geschenke oder sonstige Vorteile anzunehmen. Er muss sein Amt uneigennützig ausüben und ist zur Ver­schwiegen­heit verpflichtet.

Vorteil­san­nahme und Bestech­lichkeit

Die Straftatbestände der Vorteil­san­nahme und der Bestech­lichkeit un­ter­schei­den sich nur in einem Merkmal: Bestechlich ist ein Bürgermeister, wenn er als Gegen­leis­tung für einen Vorteil pflichtwidrig handelt, also wenn er etwa eine unrechtmäßige Genehmigung ausstellt. Eine Vorteil­san­nahme liegt auch ohne unrechtmäßige Gegen­leis­tung vor. Seit 1997 gilt das Ko­r­rup­tions­bekämp­fungs­ge­setz, mit dem der Straftatbe­stand der Vorteil­san­nahme ausgeweitet wurde. Seitdem ist auch die so genannte „Klimapflege“ straf­be­wehrt. Dazu gehören vor­bere­i­t­en­des „Anfüttern“ von Amtsträgern und nachträgliche Dankeschönspenden. Als Vorteil gilt jede Leistung, auf die der Amtsträger keinen Anspruch hat und die seine wirtschaftliche, rechtliche oder persönliche Lage objektiv verbessert. Ein Vorteil muss nicht unmittelbar dem Bürgermeister zugutekom­men, sondern kann auch für Dritte bestimmt sein. Es ist nicht er­forder­lich, dass der Bürgermeister den Vorteil aktiv verlangt, sondern es reicht die passive Annahme oder das Sich-ver­sprechen-Lassen. Auch eine Verbindung zu einer bestimmten Handlung ist nicht er­forder­lich: Das Erkaufen von allgemeinem Wohlwollen reicht völlig aus. Für die Vorteil­san­nahme gibt es keine Bagatell­grenze: Gerichte haben sich bereits mit Einladungen zu Fußballspielen befasst – wobei sie in konkreten Fällen auch entschieden haben, dass keine Vorteil­san­nahme vorlag.

„Kommunen haben keine eigenständige Recht­set­zungs­befug­nis im materiellen Beamten­recht. Nicht alles, was unter Per­son­alen­twick­lungs­gesicht­spunk­ten als sinnvoll erachtet wird, ist erlaubt.“

Für eine Vorteil­san­nahme ebenso wie für Bestech­lichkeit muss eine Un­rechtsvere­in­barung vorliegen: Amtsträger und Vorteils­ge­ber sind sich einig, dass Vorteil und Dienstausübung miteinander verknüpft sind. Vor Gericht ist dies oftmals der entschei­dende Punkt. Diese Vere­in­barung muss nicht ausdrücklich geschlossen werden, es reicht bereits der „böse Anschein“. Dieser entsteht, wenn beide Seiten die Verknüpfung von Vorteil und Amtsausübung billigend in Kauf nehmen. Für Amtsträger besteht ein recht hohes Risiko bei der Annahme von Zuwendungen. Um hier auf der sicheren Seite zu sein, sollten die Amtsträger bei ihrem Di­en­stvorge­set­zten oder der zuständigen Diszi­pli­nar­behörde unverzüglich eine Genehmigung für die Zuwendung beantragen. Nicht in Betracht kommt eine Genehmigung bei rechtswidrigem Handeln (also Bestech­lichkeit) oder bei Zuwendungen, die der Amtsträger explizit einfordert. Ansonsten sieht das Strafge­set­zbuch Straf­frei­heit vor, wenn die Genehmigung zuvor erteilt wurde oder wenn der Empfänger die Genehmigung unverzüglich beantragt.

„Für den Umgang mit Spenden und Sponsoring für öffentliche Aufgaben fehlt es an einem umfassenden Recht­srah­men für die kommunale Ebene.“

In der Praxis ist der Grat zwischen zulässiger Spende, z. B. einer Wahlkampf­spende, und unzulässiger, straf­be­wehrter Vorteil­san­nahme sehr schmal. Im Zweifels­fall sollten die Betroffenen den ausdrücklichen Willen des Geset­zge­bers re­spek­tieren, der den Straftatbe­stand der Vorteil­san­nahme mit dem Ko­r­rup­tions­bekämp­fungs­ge­setz von 1997 ausgeweitet hat.

Untreue durch aktive Handlung oder Unterlassen

Der Bürgermeister vertritt seine Gemeinde nach außen. Dabei verfügt er auch über das Gemein­de­v­ermögen und das Vermögen städtischer Tochterge­sellschaften. Er ist verpflichtet, damit sparsam und wirtschaftlich, also fürsorglich umzugehen. Verletzt er seine Verpflich­tung und entsteht daraus ein Nachteil für das Vermögen, kann es sich um Untreue im Sinne des Strafge­set­zbuchs handeln. Das ist allerdings nur der Fall, wenn der Bürgermeister vorsätzlich oder zumindest bedingt vorsätzlich handelt. Bei so genannten Risikogeschäften, wie es sie z. B. im Rahmen von Aufsichts- und Ver­wal­tungsrats­man­daten immer wieder gibt, ist daher viel Sorgfalt er­forder­lich, denn nicht nur aktives Handeln, sondern auch das Unterlassen von Handlungen ist straf­be­wehrt: Niemand kann sich etwa damit herausreden, er habe keine Zeit gehabt, die Sitzung­sun­ter­la­gen zu studieren.

Annahme von Geschenken oder Einladungen

Ob Geschenke oder Einladungen angenommen werden, muss sowohl unter dienst- als auch unter strafrechtlichen Gesicht­spunk­ten entschieden werden: Was strafrechtlich erlaubt ist, kann di­en­strechtlich unzulässig sein. Oft fällt die Entschei­dung leichter, wenn die Kommune eine Ver­wal­tungsvorschrift oder Richtlinie erlassen hat, die den Umgang mit Einladungen und Geschenken regelt. Wer dafür zuständig ist (Vertretung, Auf­sichts­behörde usw.), bestimmt das Landesrecht. Hier gilt: Vor Ort kann nicht legalisiert werden, was nach anderen Gesetzen unzulässig ist.

Reisen mit kommunalen Unternehmen

Inzwischen besteht Übere­in­stim­mung darin, dass so genannte Lustreisen mit kommunalen Tochterun­ternehmen für Amtsträger eine Vorteil­san­nahme darstellen und rechtswidrig sind. Zu let­ztin­stan­zlichen Verurteilun­gen ist es nur deshalb nicht gekommen, weil bei den Beteiligten wegen geübter Praxis kein Un­rechts­be­wusst­sein vorhanden war, weil die Wieder­hol­ungs­ge­fahr gering ist und weil die Beschuldigten die Kosten aus eigener Tasche zurückgezahlt haben. Aus den vor­liegen­den Fällen kann ein Bürgermeister ableiten, welche Punkte er bei Reisen befolgen muss. Er sollte:

• kritisch überprüfen, ob das Beiprogramm eine Vorteil­san­nahme darstellt,
  
• auf das Mitnehmen des Lebenspart­ners verzichten,
  
• keine (Ko-)Fi­nanzierung durch Dritte, etwa durch En­ergiekonz­erne, zulassen,
  
• vorab eine Genehmigung einholen,
  
• kritisch fragen, ob man das Reise­pro­gramm veröffentlichen könnte, und
  
• kritisch fragen, ob er einem Mitarbeiter die Reise genehmigen würde.
  

Spenden und Sponsoring

Spenden sind Geldleis­tun­gen, für die keine Gegen­leis­tung erbracht wird. Bei Sponsoring dagegen erwartet der Geber eine Wer­be­wirkung als Gegen­leis­tung. Spenden erwecken leicht den Anschein, dass im Verborgenen doch eine Gegen­leis­tung erwartet wird. Als kommunale Fi­nanzierungsquelle ist Sponsoring anerkannt, solange der Umfang im Vergleich zu anderen Einnahmen nachrangig bleibt und Ver­fahren­sregeln eingehalten werden. Einige Länder haben ihr Kom­mu­nal­recht sogar entsprechend erweitert. Dadurch ist Sponsoring allerdings nicht automatisch strafrechtlich unbe­den­klich: Landesrecht kann nicht Bundesrecht brechen. Ob es sich um Vorteil­san­nahme handelt, muss im Einzelfall entschieden werden. Da eine Genehmigung der zuständigen Behörde nur erteilt werden kann, wenn der Vorteil nicht einge­fordert wurde, ist besonders das aktive Einwerben von Spenden oder Sponsoring bedenklich.

„Das Nebentätigkeit­srecht ist so kompliziert, dass selbst Fachleute es als schwer handhabbar kritisieren.“

Sponsoring muss der All­ge­mein­heit zugutekom­men – eine Be­trieb­s­feier fällt nicht darunter. Außerdem muss Chan­cen­gle­ich­heit unter den möglichen Sponsoren herrschen, d. h. entsprechende Aktivitäten müssen quasi aus­geschrieben werden. Die Auswahl muss anschließend nach sachlichen Gesicht­spunk­ten erfolgen. Sobald der Anschein entsteht, dass der Sponsor bestimmte Ver­wal­tung­shand­lun­gen als Gegen­leis­tung erwartet, handelt es sich nicht mehr um zulässiges Sponsoring, sondern um unzulässige Vorteil­san­nahme. Das ist auch der Fall, wenn der Vorteil nicht dem Bürgermeister, sondern sozialen Ein­rich­tun­gen oder der Bürgerschaft zugutekommt. Dass die Annahme von Vorteilen zugunsten Dritter ebenfalls strafbar ist, war ausdrücklich der Wille des Geset­zge­bers beim Ko­r­rup­tions­bekämp­fungs­ge­setz von 1997. Auch bei Spenden und Sponsoring helfen örtliche Richtlinien mit trans­par­enten Regeln. Dennoch ist jeweils eine Einzelfallprüfung er­forder­lich.

Nebentätigkeiten

Bei der rechtlichen Bewertung von Nebentätigkeiten gelten nicht nur Kom­mu­nal­recht, Beamten­recht und Nebentätigkeitsverord­nun­gen, sondern auch Spezialge­setze wie das Sparkassen­recht oder Ko­r­rup­tions­bekämp­fungs­ge­setze. Bürgermeister sollten vor der Ausübung einer Nebentätigkeit klären, welche Stelle nebentätigkeit­srechtlich zuständig ist, und sich dort beraten lassen. Sie sollten korrekt und transparent handeln, um politisch und in der Presse möglichst nicht angreifbar zu sein. Ist eine vergütete Tätigkeit, etwa in einem Gremium, dem Hauptamt des Bürg­er­meis­ters zugeordnet, muss er die Vergütung komplett an die Gemeinde abführen. Bei der Annahme von Nebentätigkeiten sollte sich der Bürgermeister fragen, ob er einem Mitarbeiter diese Nebentätigkeit genehmigen würde. In Nor­drhein-West­falen verpflichtet das Ko­r­rup­tions­bekämp­fungs­ge­setz den Bürgermeister, alle Nebentätigkeiten und Nebenein­nah­men zu veröffentlichen. Auch in anderen Ländern kann es nicht schaden, wenn der Bürgermeister freiwillig solche Angaben macht.

Rechte und Pflichten von Auf­sicht­sratsmit­gliedern

Für städtische Töchter in privater Rechtsform gilt das Gesellschaft­srecht des Bundes (Ak­tienge­setz, GmbH-Gesetz). Es verlangt von Auf­sicht­sratsmit­gliedern u. a. fachliche Eignung, Sorgfalt, Ver­schwiegen­heit, Weisungs­frei­heit und das Eintreten für das Wohl der Gesellschaft. Das Kom­mu­nal­recht der Länder zielt hingegen auf Transparenz und Gemein­wohlo­ri­en­tierung. Auch hier geht im Zweifel Bundesrecht vor Landesrecht.

„Vor der Übernahme einer Auf­sicht­sratstätigkeit sollte ein Bürgermeister selb­stkri­tisch einschätzen, ob die Aufgabe für ihn fachlich und zeitlich zu bewältigen ist.“

Das Kom­mu­nal­recht stellt unter bestimmten Bedingungen die kommunalen Auf­sicht­sratsmit­glieder von Schaden­er­satzansprüchen frei. Dennoch besteht ein erhebliches Haf­tungsrisiko. Wie dieses verringert werden kann, zeigt der Pub­lic-Cor­po­rate-Gov­er­nance-Kodex, den Land und Kommunen in Nor­drhein-West­falen im Jahr 2009 erarbeitet haben. Er kann von Kommunen in Nor­drhein-West­falen, aber auch in anderen Bundesländern, freiwillig übernommen werden.